|
روند تدوین و تحول
قانون اساسی مشروطه ایران
باقر مومنی
ویژگیهای اجتماعی - تاریخی ایران
تحول طبقاتی– اجتماعی در ایران سیر کلاسیکی را که
در اروپا طی کرده نداشته، مثلا بجای آن نظام شسته
رفتهی فئودالی اروپایی ما یک نظام مرکب دامداری–
عشیرهای – خانخانی ، روستایی- ارباب رعیّتی، و
شهری صنفی– بازاری داشتهایم و این اجزاء میان
خودشان با تعارضهایی درگیر بودهاند و مثل
فئودالیتههای اروپایی انسجام نداشتهاند که یک
سنیور در رأس مجموعهی واحدی حاکمیت داشته باشد.
در ایران شهر بزرگ مستقل سابقهی تاریخی طولانی
دارد که جمعیت هر یک بطورعمده از اصناف پیشهور و
کاسبکار تشکیل میشد، و در واقع یک جامعه شهری با
طبقهی متوسط و پایین و به اصطلاح بورژوایی یا
شهری وجود داشته، و یک جامعهی عشایری که با هم
تقریبا رابطه چندانی نداشتهاند، و یک جامعهی
روستایی که به نحوی در میانهی این دو جامعه قرار
داشته و همهی اینها تقریبا بطور نسبی از همدیگر
استقلال داشتهاند.
از لحاظ ساختمان اداری هم جامعهی عشیرهای
سازمان اداری خاص خودش را داشته، جامعهی روستایی
سازمان اداری خاص خودش و جامعهی شهری هم سازمان
اداری خاص خودش را، و در رأس همهی اینها همیشه
یک حکومت سلطنتی استبدادی وجود داشته که رابطهاش
با این جوامع بکلی با رابطهی پادشاهان مستبّد
اروپایی یا فئودالها و فئودالیتهها فرق داشته
است.
یک تفاوت دیگر نظام سلطنتی استبدادی در ایران با
اروپا از لحاظ تاریخی است که خانوادههای سلطنتی
ایران، بخصوص پس از اسلام، بر خلاف اروپا عمر
درازی نداشتند. علتش هم اینست که خانوادههای
سلطنتی که بر ایران حاکم میشدند اغلب از قبایل
بودند ولی چون شهرها در ایران سابقهی تاریخی
منسجمی داشتند اینها خیلی زود شهری میشدند و بعد
از مدتی یک قبیلهی زورمند دیگر غلبه میکرد و
سلطنت قبلی جای خودش را به سلطنت بعدی یک قبیلهی
تازه میداد. در مجموع هم هیچکدام از این سلسلهها
به معنی واقعی نتوانستند بر سراسر ایران و بطور
کامل حاکم بشوند.
به این ترتیب نظام حکومتی ایران از نظر اجتماعی –
سیاسی تا پیش از مشروطیت یک نظام اشرافی ملوک
الطوایفی بود که دربار سلطنتی را در رأس خود داشت
که حاکمیت مناطق و ولایات را به صورت تیول به
اشراف واگذار میکرد؛ ولی بر خلاف اروپا در ایران
یک خانوادهی اشرافی مستقر، که پایه در روابط مادی
کل جامعه داشته باشد و در تغییر سلطنت دچار تزلزل
نشود هرگز نتوانست پا بگیرد، وحتی در دوران اخیر و
در زمان سلطنت قاجاریه هم که قشری از اشراف، با
القاب "سلطنه" و "دوله" و "ملک" و "ممالک" به صورت
نیم بند شکل گرفت، روحیه و نظام قبیلهای –
اجتماعی و تیولداری حکومتی راهمچنان حفظ کرده بود.
تفاوت دیگر تاریخ ایران، بویژه در دو قرن اخیر، با
اروپا در این بود که فقط به ترکیب طبقاتی جامعه و
دستگاه قدرت و رابطهی این دو محدود نمیشد بلکه بر
خلاف اروپا که سیر تحول آن بطور عمده بر پایهی
پدیدههای اجتماعی داخلی و تأثیرات متقابل آنها بر
یکدیگر جریان یافت، در ایران عامل خارجی هم نقش
عمده بازی کرد و آن نفوذ سرمایهداری پیشرفتهی
غرب و گسترش آن به صورت استعمار بود که نقش خود را
بر تحول جامعهی ایران و همچنین نهضت ضد استبدادی
آن باقی گذاشت.
تهاجم استعماری، که در سالهای آخر قرن 18 آغاز
میشود و در سالهای اول قرن 19، بخصوص از طرف روسیه
و انگلیس، صورت جدی به خودش میگیرد. تهاجم روسیه
از سال 1803 آغاز میشود که ده سال بعد، در 1813،
به قرارداد گلستان و پانزده سال پس از آن، در
1828، به قرارداد ترکمن چای منجر میشود که از نظر
جغرافیایی به تسلط روسیه بر منطقهی نسبتاَ وسیعی
از متعلقات ایران، از قبیل بادکوبه و داغستان و
گرجستان، و بعد هم به واگذاری دشت مغان و بندر
لنکران و امتیاز کشتیرانی دریای خزر به روسیه
میانجامد. این شکستها در عین حال مسئلهی
کاپیتولاسیون و یا حق کنسولی دولت روسیه را نیز
همراه دارد.
انگلیسها هم چند سال بعد در 1857 به عنوان بیرون
راندن ایرانیان از هرات، استقلال افغانستان را
اعلام میکنند و همزمان خارک و محمره یا خرمشهر
بعدی، را نیز اشغال میکنند که این حرکات هم به
تحمیل کاپیتولاسیون و همین طور اصل دولتهای کاملة
الولاد منجر میشود.
اما این حوادث تنها به همین قبیل فعل و انفعالها
محدود نمیشود بلکه عواقب و تاثیرات عظیم
تاریخی-اجتماعی به دنبال دارد که عمدهترین آن
تسلط این دو دولت مستعمره بر زمینههای اقتصادی
ایران هم هست که در واقع آن را به صورت یک کشور
نیمه مستعمره در میآورد. مثلا در ارتباط با روسیه
واگذاری امتیارات خطوط تلگرفی، امتیاز شیلات، بانک
استقراضی، بیمهی حمل و نقل، ساختن یک رشته راهها
در شمال ایران، ایجاد بندر انزلی و خط کشتیرانی
میان ایران و روسیه از راه دریای خزر نمونههایی
از تسلط اقتصادی-استعماری این دولت بر ایران است.
و آنچه به انگلیس مربوط میشود انحصار خطوط تلگراف
در غرب و جنوب ایران در ارتباط تهران با خارج،
امتیاز رویتر، که تسلط انگلیس بر تمام معادن و
جنگلها و تاسیسات آبیاری و انحصار کشیدن راهآهن و
تراموای و غیره، و در واقع استعمار رسمی این دولت
را بر ایران تأمین میکرد که البته درعمل در حد
تأسیس بانک شاهی و صنایع و معادن ایران با حق
ویژهی نشر اسکناس و بهره برداری از معادن ایران
باقی ماند. از قراردادهای بعدی انحصار حق
کشتیرانی بازرگانی در کارون و تمام خلیج فارس و
راهسازی در همهی نقاط ایران، و امتیاز نفت ویلیام
دارسی بود؛ علاوه بر اینها چون قرارداد انحصار
تنباکو به نام رژی در اثر جنبش مردم لغو شد درآمد
گمرکات جنوب به عنوان وثیقهی بازپرداخت خسارت
ناشی از لغو قرارداد به این دولت واگذارشد. البته
این امتیازات و حق کنسولی و قرارداد دولتهای کاملة
الولاد مخصوص این دو دولت استعماری نبود بلکه
دولتهای بلژیک ،هلند، سوئد ، یونان وبیشتر از
اینها فرانسه، هم سهمهای کوچکی از منابع درآمد
ایران دریافت داشتند.
اما تسلط دو دولت استعماری تنها به این زمینهها
محدود نمیشد. آنها برای تحکیم و دوام اسارت ایران،
با استفاده از هرج و مرج استبداد سلطنتی و
ورشکستگی مالی دولت ایران، وامهای دراز مدت با
بهره، در برابر وثیقه گرفتن منابع درآمد کشور، را
هم به دربار میپرداختند که تمام آن پولها بجای
مصرف در راه اجرای طرحهای اقتصادی برای آبادانی
کشور، بوسیلهی شاه و درباریان و اشراف حیف و میل
میشد که از آن جمله میتوان به خرج سفرهای مکرر و
سنگین و بی نتیجهی ناصرالدین شاه و مظفرالدین شاه
اشاره کرد و یا از مصرف حدود یک میلیون تومان برای
تأمین هزینهی سالیانهی دربار و حقوقهای دختران
و پسران و همسران شاه سخن به میان آورد.
اما این ارتباط استعماری بجز جنبهی ویرانگر آن،
موجب تکانهایی در درون جامعه ی ایران هم شد و
تغییرات و تحولات عینی و ذهنی جامعه تا آنجا پیش
رفت که افراد و گروههایی از طبقات بالا را هم به
فکر تحول از بالا در زمینههای مختلف و تحمیل آنها
به دربار انداخت، که اغلب بی نتیجه یا به صورتی
ابتر باقی ماند.
اما یکی دیگر از نتایج رابطه با خارج تحولاتی بود
که در وضع اقتصادی و طبقات مختلف جامعه و مناسبات
آنان به وجود آمد و از آن جمله سبب ایجاد قشری از
سرمایهداری جدید شد که پس از مدتی، دیگر نمیشد
حضور آنها را نادیده گرفت. این سرمایهداری که
بیشتر از طریق کارهای بازرگانی شکل گرفته و
نیرومند شده بود بسرعت به سمت ایجاد کارخانههای
تولیدی صنعتی، مثل بافندگی، بلورسازی،
ابریشمبافی، آجرپزی، استخراج معدن، راهسازی، راه
آهن، و سرانجام بانکداری و خرید املاک و بهره
برداری از آنها برای تولید مواد قابل صدور پیش
رفت. بعضی از سرمایهداران به اندازهای ثروتمند
بودند که گاه دربارو دولت برای مخارج ضروری خود از
آنان وامهای کلان میگرفتند، و اتفاق افتاد که در
آستانهی انقلاب مشروطیت وقتی دولت میخواست از
خارج وام بگیرد بعضی از آنها اظهار آمادگی میکردند
که احتیاجات دولت را رفع کنند. اینها در عین حال
به تأسیس کمپانیها یا شرکتهای عمومی، برای اجرای
برنامههای اقتصادی در زمینههای گوناگون تولیدی و
بازرگانی در جهت تقویت سرمایهداری ملی در برابر
سرمایهداری مهاجم خارجی، دست زدند. برای نمونه
میتوان از شرکتی بنام "شرکت اسلامیه اصفهان"
(تأسیس در سال 1316 ه.ق. ) نام برد که بجز اصفهان
و تهران در شانزده شهر دیگر ایران نیز نماینده
داشت. این شرکت به قصد بی نیاز کردن مردم از
"امتعهی خارجه " به وجود آمد و در اصل بیست و یکم
کتابچه و نظامنامهی آن آمده بود که "این شرکت
بکلی از داد و ستد متاع خارجه ممنوع است. فقط همّ
خود را صرف ترقیٍ متاع داخله و آوردن چرخ اسباب و
کارخانجات مفیده خواهد نمود و حمل متاع داخله را
به خارجه بر حسب اقتضاء بموقع خود در کشیدن راه
شوسه وآهن اقدام خواهد کرد"؛ و در اصل بیست و
چهارم هم اضافه شده بود که "تمام اجزاء از رئیس و
مرئوس و امنای شرکت حسب الشرط مجبورند لباس خود را
از منسوجات و امتاع داخله مصرف رسانند"(1)
معلوم است که قشر سرمایهدار در جریان تقویت خود و
گسترش بازرگانی و رویکرد به ترویج صنعت نمیتواند
در جابجائی ترکیب طبقاتی جامعه بی تأثیر باشد.
برای نمونه میتوان از ملکداری به شیوهی جدید نام
برد که از یک طرف سرمایهداران را برای تولید مواد
قابل صدور و همچنین برای استفاده از قدرت زمینداری
به سوی خرید املاک زراعتی میکشاند و از سوی دیگر
اشراف ملکدار قدیمی را به سمت سرمایهداری جلب
میکرد که پیوند این دو را در بعضی حرکات و جریانات
جنبش مشروطیت میتوان دید.
ضرورت تحول و تکانهای فکری و عملی
اما علاوه بر تحول اقتصادی– طبقاتی، ارتباط با
جهان سرمایهداری پیشرفته ضرورت تغییر در زمینهی
نظامات فکری– اجتماعی را هم به طور جدی مطرح
میکند و این ضرورت تغییر، هم در بالا و در درون
قدرت و هم در پائین و در میان مردم احساس میشود و
در اواخر نیمهی اول قرن نوزدهم به صورت بارزی
جلوه میکند. برای نمونه میتوان از یک طرف به حرکت
اصلاحات میرزاتقی خان امیرکبیر و از طرف دیگر به
جنبش مذهبی– اجتماعی باب در یک زمان و در اواسط
این قرن یاد کرد (قتل میرزا تقی خان امیرکبیر در
1268 ه.ق. /1851 میلادی و قتل باب در 1266 ه. ق. /
1850 میلادی)؛ اولی میخواهد حاکمیت استبدادی
سلطنتی را با انجام یک سلسله اصلاحات اجتماعی –
اداری با شرایط زمان همساز کند و دومی در مبارزه
با اندیشهی مذهبی حاکم و پاسداران آن، تودهها را
عملاً به مقابله با قدرت حاکم بکشاند که به طور
طبیعی در مقابل هم قرار میگیرند و در جدال با
یکدیگر، هر دو شکست میخورند تا باز پس از چندی به
صورتی تازه و نیرومندتر سربلند کنند.
در آنچه مربوط به حرکت اصلاحی درون قدرت است، این
حرکت به علت ماهیت استبدادی قرون وسطائی حاکمیت به
صورتی متناوب پیشرفت و عقبنشینی میکند تا بالاخره
تکامل یافتهترین وجه آن به صورت گرایشهای لیبرال
– اشرافی با جریان مشروطه پیوند میخورد و آنچه
مربوط به جنبش مذهبی – اجتماعی ضد قدرت است در
جنبش فکری- سیاسی مشروطهخواهی مستحیل میشود.
اما جنبش فکری مشروطهخواهی درست از آغاز نیمهی
دوم قرن نوزدهم جان میگیرد و در جریان پیشرفت خود
بویژه به صورت تألیف انتشار کتابهای نویسندگان
ترقیخواهی چون آخوندزاده و طالبوف و ملکم و یوسف
مستشار و برخی روزنامهها مانند اختر در خارج از
کشور رونق میگیرد که با رشد فکری درداخل کشور و در
میان اندیشمندان ترقیخواه پیوند پیدا میکند.
البته جنبش ترقیخواهی در مرحلهی فکر باقی
نمیماند و طبیعتاٌ همزمان و هماهنگ با تحولات
طبقاتی، در جنبشهای اجتماعی- سیاسی ظاهر میشود.
این حرکات و جنبشها هم در اشکال سازمانی جلوه
میکنند و هم در حرکات سیاسی – اجتماعی.
از اشکال سازمانی برای تحول نظام دولتی و اجتماعی
میتوان از "اتحاد اسلام" به رهبری سید جمال الدین
افغانی یاد کرد که در عین داشتن مضمون سیاسی هنوز
به رنگ مذهبی اسلامی آمیخته است و برای ایجاد تحول
رو به تودهها دارد، و همچنین از سازمان
فراموشخانهی ملکمی میتوان نام برد که بیشتر قصد
دارد نظم قانونی را در نظام دولتی و روابط
اجتماعی– سیاسی مردم و قدرت، از طریق پیوند
نیروهای ترقیخواه قدرت و مردم آزادیخواه، تحقق
بخشد که هردوی این جریان به شکست منجر میشود.
اما در تکامل و رشد افکار اجتماعی و گسترش آن میان
تودهها و در ارتباط با قدرت گرفتن بورژوازی نوین
حرکات و جنبشهای ضد قدرت نیز آغاز میشود که بعضی
از آنها به شکل برجستهای در تاریخ ضبط شدهاند و
نمونهی برجستهی آنها جنبش علیه انحصار تنباکو در
1308 قمری 1270 /1891 است که به عنوان مخالفت با
گسترش نفوذ استعمار خارجی با شدیدترین وجه علیه
نظام استبدادی ناصرالدین شاهی صورت میگیرد؛ و
همچنین ترور ناصرالدین شاه چهارسال پس از این
حادثه است که در واقع دنبالهی این گونه جنبشهاست
که به شکلی عملی و حرکتی فردی صورت میگیرد.
در این زمان دیگر نفرت و مبارزهی پنهان و آشکار
کم و بیش سازمانیافتهی مردم در شکلهای گوناگون
علیه نظام استبدادی به صورتی پیوسته و بازگشت
ناپذیر و روزافزون گسترش مییابد. برای مثال در سال
1308 ه. ق. خبر میرسد که نامههائی "با مضامین سخت
دلخراش"، " در خوابگاه همایونی " یافت شده که در
آن نوشتهاند "ما به جان آمدهایم. این دفعه از آن
دفعات نیست. تو را پارچه پارچه میکنیم، سهل است
نسل قاجاریه را از میان بر میاندازیم"(2) ، و
اعتمادالسلطنه دبیر حضور ناصرالدین شاه، در یکی از
یادداشتهای "روزنامهی خاطرات " خود ضمن اشاره به
"فرنگ مغشوش" و قدرت "طبقهی آنارشیست در تمام
اروپا" تصویر جالبی از وضع "داخلی مملکت، خصوصاٌ
شهر تهران" به دست میدهد که در آن "آنارشیستهای
ایرانی، یعنی بابیها ، زیاده از پنجاه هزار
نفرند؛ ملاها با دولت بد، بابیها دشمن قدیم، ظلم
و تعدی حکومت طهران اسباب رنجش عامّه" است. و بعد
پس از نقل خبر کشف چند صندوق نارنجک مینویسد:
"آنچه تا به حال گفته میشد افسانه تصور میکردیم،
اما این که حالا میبینیم شوخی بردار نیست...
خداوند انشاءالله خودش وجود مبارک شاه را حفظ
کند."(3) و چنان که معلوم است دعای دبیر حضور هم
نمیتواند مانع کشتن ناصرالدین شاه بشود، و پس از
مرگ او هم سازماندهی نیروهای آزادیطلب و
ترقیخواه، که در رهبری حرکات و جنبشهای پراکنده کم
و بیش تأثیر میگذارند، به نحوی روزافزون گسترش و
تقویت مییابد تا آن که قریب ده سال بعد به شکل
جنبش علنی و همگانی مشروطهخواهی در درگیریهای
خونین و تحصنها در سراسر کشور و بویژه در تهران
تظاهر میکند و به تسلیم قدرت استبدادی در برابر
جنبش مردم و صدور فرمان مشروطیت در 14 رجب 1324/13
مرداد 1285 منجر میشود.
فرمان مشروطیت و نظامنامهی اساسی
در این روز مظفرالدین شاه فرمان مشروطیت را امضا
میکند که در آن تصمیم خود را مبنی بر تشکیل یک "مجلس
شورای ملی از منتخبین شاهزادگان و علما ء و
قاجاریه و اعیان و اشراف و ملاکین و تجار و اصناف"
اعلام میدارد. به موجب همین فرمان، این مجلس، که
باید در "دارالخلافهی طهران تشکیل و تنظیم شود"،
موظف است" در تمام امور دولتی و مملکتی و مصالح
عامه مشاوره و
مداقّهی لازمه را به عمل آورده... و در کمال
امنیت و اطمینان عقاید خود را به خیر دولت و مصالح
عامه و احتیاجات قاطبهی اهالی مملکت به توسط شخص
اول دولت به عرض برساند که به صحّهی همایونی موشح
و به موقع اجرا گذارده شود." البته در این فرمان،
از جانب مظفرالدین شاه تأیید و تأکید شده بود که
مجلس شورای ملی موظف است: "به هیئت وزرای دولتخواه
ما در اصلاحاتی که برای سعادت و خوشبختی ایران
خواهد شد اعانت و کمک لازم را بنماید" و پس از
افتتاح "به اصلاحات لازمه در مملکت و اجراء
قوانین شرع مقدس شروع نماید".
اما چون این فرمان مردم را قانع نمیکند نسخههای
آن را از دیوارها بر میدارند و پاره میکنند، و
مظفرالدین شاه ناگزیر سه روز بعد در یک فرمان
تکمیلی از صدر اعظم میخواهد که "مجلس مزبور را به
شرح دستخط سابق سریعا دائر نموده، بعد از انتخاب
اجزاء مجلس فصول و شرایط نظام مجلس شورای
اسلامی را موافق تصویب و امضای منتخبین ، به
طوری که شایستهی ملت و مملکت و قوانین شرع مقدس
باشد، مرتب نمائید".
بدنبال این فرمان روز 27 جمادی الآخر، 26 مرداد،
جلسهای از "حدود دوهزار نفر"، "آقایان علما،
ووزراء و امناء و اعیان و تجار و اصناف" برای
"انعقاد مجلس شورای ملی"، به میزبانی
عضدالملک رئیس خانوادهی قاجار از جانب مظفرالدین
شاه و در حضور مشیرالدوله، صدراعظم، تشکیل میشود
که طی خطابهای تدوین هر چه سریعتر" لایحهی قواعد
انتخابات و نظامنامهی "مجلس شورای ملی" را نوید
میدهد. "پس از این جلسه، امناء ملت و محترمین شهر
و علماء" طی جلسات فشرده "نظامنامه و
آئیننامههای انتخابات" را تدوین و تصویب میکنند
که در 19 رجب ، 17 شهریور، به صحهی شاه میرسد تا
بر اساس آن انتخابات صورت گیرد.
این نظامنامه شامل دو فصل بود که "قواعد انتخابات"
و "ترتیب انتخاب و کشیدن قرعه و شرایط آن" را
توضیح میداد و به موجب آن انتخابات جنبهی
"طبقاتی" داشت، به این معنا که وکلای مجلس به
تناسب از جانب پنج "طبقهی" مختلف انتخاب میشدند،
و این "طبقات " عبارت بودند از "شاهزادگان و
قاجاریه"، "علما و طلاب" ، "تجّار"، "ملاکین و
فلاحین"(4) و " اصناف"، که دو "طبقهی" اول هر
کدام حق انتخاب 4 نفر، "طبقهی " تجار و "طبقهی"
"ملاکین و فلاحین" هر کدام ده نفر و اصناف، به
نسبت هر صنف یک نفر، 22 نماینده داشتند که
تعدادشان در مجموع به 60 نفر میرسید.(5) در شهرها
هم هر طبقه حق انتخاب یک نفر را داشت؛ و مقرر شده
بود که تعداد نمایندگان "تمام ممالک ایران" از
دویست نفر نباید بیشتر باشند. در ضمن "مدت مأموریت
نمایندگان ملت" به دو سال محدود، و در پایان این
مدت انتخابات در "تمام ممالک ایران " تجدید میشد.
در مورد حقوق و اختیارات نمایندگان مجلس، در
نظامنامه تنها به آزادی گفتار و " مصونیت" آنان
اشاره شده بود به این ترتیب که وکلای ملت را، جز
در مورد جنحه یا جنایت علنی، به هیچ عنوان نمیشد
بازداشت کرد؛ بعلاوه "کلیهی تحریر و تقریر اعضای
مجلس در مصالح دولت و ملت آزاد" اعلام شده و "هیچ
کس حق مزاحمت آنها" را نداشت مگر در صورتی که
"تحریرات و تقریرات عضوی بر خلاف مصالح عامه، و
موافق قوانین شرع انور مستوجب مجازات باشد" که در
این صورت هم وکلائی که بر این اساس مرتکب خلافی
شده باشند تنها "به اجازهی مجلس... به محکمهی
عدلیه جلب خواهند شد".
اما انجام انتخابات بلافاصله به مشکلی برخورد
میکند که آن هم به دست مظفرالدین شاه حل میشود به
این ترتیب که "شاهزادگان" که یکی از "طبقات"
بودند، از گرفتن تعرفه، برای شرکت در انتخابات،
خودداری کردند اما مظفرالدین شاه در تاریخ 8
شعبان، 5 مهر، در جلسهای در جمع شاهزادگان آنها
را تهدید میکند و از آنان میخواهد که در انتخابات
شرکت کنند و مشیرالدوله صدراعظم را هم مأمور میکند
که تا دو روز بعد، یعنی دهم شعبان، کار انتخابات
را به پایان برساند و در روز 15 شعبان، که تولد
امام زمان است، جلسهی مجلس شورا را افتتاح کند.
سرانجام نخستین جلسهی مجلس در یکشنبه 18 شعبان
1324، 15 مهر1285، با شرکت مدعوینی از "علما و
شاهزادگان و امراء و رجال و سفیران خارجه و
نمایندگان انتخاب شده" تشکیل شد.
مظفرالدین شاه در نطق افتتاحیهی خود آن را مجلسی
خواند که "رشتههای امور دولتی و مملکتی را به هم
مربوط و متصل میدارد و علایق مابین دولت و ملت را
مستحکم میسازد، مجلسی که مظهر افکار عامه و
احتیاجات اهالی مملکت است، مجلسی که نگهبان عدل و
داد شخص همایون ماست در حفظ ودایعی که ذات واجب
الوجود به کف با کفایت ما سپرده"؛ و پس از اینها
ابراز اطمینان کرد که "یقین داریم روسای محترم ملت
و وزرای دولتخواه دولت و امنا و اعیان و تجار و
عموم رعایای صدیق مملکت در اجرای قوانین شرع انور
و ترتیب و تنظیم دوائر دولتی و اجرای اصلاحات
لازمه و تهیه اسباب و لوازم امنیت و رفاهیت
قاطبهی اهالی وطن ما بکوشند، و هیچ منظوری نداشته
باشند جز مصالح دولت و منافع اهالی مملکت".
این مجلس، که در واقع عملا نقش مجلس مؤسسان را بر
عهده داشت یازده روز بعد، یعنی در 29 شعبان برابر
با 26 مهر "نظامنامهی تکالیف داخلی وکلا و
مبعوثان" را که بوسیلهی هیئت منتخب همین مجلس
"بطور مفصل تنظیم شده بود.... با کثریت آراء"
تصویب کرد: این نظامنامه یا آئیننامهی داخلی
شامل پانزده فصل و هشتاد و نه ماده و یک "خاتمه"
بود که مقررات داخلی و نحوهی اداره و نظم جلسات
مجلس، حدود و حقوق و وظایف نمایندگان، تشکیل
کمیسیونهای تحقیق، ترتیب مذاکرات، رسیدگی به لوایح
و طرحها و شکایات، نحوهی رأیگیری، استیضاح
وزیران و غیره و غیره، به تفصیل و با دقت در آن
آمده بود. در همین جلسه هم بود که صدراعظم قول داد
که تا دو روز دیگر قانون اساسی تنظیم شده
از جانب دولت را به مجلس بیاورد تا "پس از آن که
مجلس آن را تصویب کرد مجددا "برای صحهی شاه "
تقدیم او شود. اما وقتی در اول ماه رمضان، برابر
با 28 مهر،"کتابچهی قانون اساسی به مجلس ارسال
شد... چون مواد آن مستبّدانه بود مورد قبول واقع
نشده و عودت داده شد و وکلا خود به تدوین قانون
اساسی پرداختند"(6)
از این روز – اول ماه رمضان – تا 17 ذیقعده برابر
با 13 دی ، که سرانجام متن نهائی قانون، یا به
اصطلاح آن زمان "نظامنامهی اساسی"، به صحهی
مظفرالدین شاه و محمدعلی میرزا ولیعهد میرسد و
مشیرالدوله صدراعظم آن را در اختیار مجلس میگذارد،
بیش از دو ماه ونیم میگذرد که با درگیری و
کشمکشهای شدید میان مجلس از یکسو و دربار و دولتش
از سوی دیگر همراه است.
توضیح آن که در فاصلهی روزهای اول تا دیروقت پنجم
رمضان 1324 (28 مهر – 2 آبان 1285) کمیسیونی از
کارشناسان وابسته به مجلس موفق به تنظیم یک قانون
یا "نظامنامهی اساسی" میشوند که بوسیلهی صنیع
الدوله، رئیس مجلس، به منظور صحهی شاه برای
صدراعظم فرستاده میشود.
پس ازیک ماه انتظار هنوز از توشیح قانون اساسی و
بازگشت آن به مجلس خبری نیست زیرا دولت و
درباریان، البته برخلاف انتظار و توقع مجلس، مشغول
دستکاری در بعضی از اصول و مواد و تغییر آنها
هستند. در 8 شوال، 4 آذر، بنا به تصمیم مجلس
نامهی سخت و تهدید آمیزی ، با امضای علما، برای
مطالبهی نظامنامه به شاه نوشته میشود و چند روز
بعد، در 14 شوال، 10آذر، نامهی دیگری از جانب
مجلس برای شاه فرستاده میشود که در آن او را به
احتمال اخلال در کار مجلس و تعطیل آن تهدید
میکنند.
اما توشیح و بازگرداندن قانون اساسی، به بهانهی
بیماری شاه، همچنان عقب میافتد و این امر موجب
عکسالعملهای عصبی و تند بعضی وکلا میشود که یکی
از آنها ضمن تذکر این نکته که هر روز "احکام و
قوانین به صحهی همایونی" میرسد دولتیان را "خائن"
میخواند و هشدار میدهد که تسامح آنها برای این است
که پس از ورود ولیعهد به تهران به کمک او، "امر را
منقلب نمایند". او در عین حال اعلام میکند که
اصناف تهدید به بستن دکانها کرده اند.
به دنبال این اعتراضات مجلس نامهای مبنی بر
مطالبهی "نظامنامه" تنظیم میکند و آن را
بوسیلهی شش نفر از وکلا برای صدراعظم میفرستد و
به آنها مأموریت میدهد که اگر صدراعظم در استرداد
قانون اساسی مسامحه کرد به خود شاه مراجعه کنند.
این هیئت با دست خالی، ولی با وعدهی تسریع در
صحهی "نظامنامه" و بازگشت آن به مجلس برمیگردند
اما مردم عادی که در بهارستان حضور یافته و در
انتظار دریافت قانون اساسی هستند مانع تعطیل مجلس
و خروج وکلا میشوند. بیست روز بعد در 4 ذیقعده، 30
آذر، محمدعلی میرزا ولیعهد به مجلس میآید و در
ملاقات با منتخبین وکلا وعده میدهد که پس از پایان
قرائت "نظامنامه" و بعضی تغییرات، آن را در چند
روز آینده به مجلس بفرستد. بگو مگو و اعتراضات،
گاه بسیار شدید، در مجلس همچنان ادامه مییابد، از
آن جمله "سید محمد مجتهد" طباطبائی اعتراض میکند
که نظامنامه متعلق به مجلس است و دولت حق دستکاری
و تغییر و تبدیل آن را ندارد.
بالاخره در روز پنجشنبه 11 ذیقعده هیئتی مرکب از
سه نفر از دولتیان با قانون اساسی در مجلس حضور
مییابند و مجلس پس از هفت ساعت بحث و گفتگو در
بارهی 10 ایراد از جانب کمیسیون درباری، متن
نهائی "تصفیه و تسویه" شدهی "نظامنامهی اساسی"
را در 51 اصل به تصویب میرساند و برای صحهی شاه
میفرستد. این متن سه روز بعد در 14 ذیقعده 1324
برابر با 10 دی 1285، پس از امضای شاه به مجلس باز
گردانده میشود.
کشمکش بر سر نظامنامهی اساسی: مردم و اشرافیت
در بارهی منبع و محتوای این قانون، چنان که گفته
شده، اقتباسی است بطور عمده از قانون اساسی بلژیک
و در عین حال متأثر از قوانین فرانسه و بلغارستان؛
اما همان طور که دیده میشود در واقع طرحی است
متناسب با شرایط اجتماعی– تاریخی و منتجّهای از
تعادل نیروهای سیاسی– اجتماعی و خواستهای آنان
دراین لحظه از تاریخ ایران و کشمکشهای آنان برای
به کرسی نشاندن این خواستها. و اگر برگردیم به
کشمکشهای میان دربار و مجلس در مورد اصول اساسی،
میبینیم که دعوا، در این مرحله ، بطور عمده بر سر
چهار موضوع دور میزد که عبارت بود از: مسئولیت حفظ
امنیت داخلی مجلس، سوگندخوردن نمایندگان ملت در
وفاداری به شاه، انحلال یا ترخیص مجلس شورا، مجلس
سنا (اقتباس از قانون اساسی روسیه) و نقش آن در
قانونگذاری و در ارتباط با مجلس شورای ملی.
در مورد مشکلات و اختلافات سهگانهی اول میتوان
گفت که میان دولت و مجلس تا حدودی به آسانی توافق
میشود، به این ترتیب که حفظ امنیت و نظام داخلی
مجلس، بجای مأموران دولتی، به خود مجلس واگذار
میشود. در مورد سوگند وفاداری به شاه، کمیسیون
دولتی پیشنهاد کرده بود که نمایندگان به قرآن کریم
"قسم بخورند" که " نسبت به اعلیحضرت شاهنشاهی
راستگو و صادق" باشند و "نسبت به اساس سلطنت
خیانت" نکنند. این اصل البته تنشی زودگذر ایجاد
کرد و یکی از وکلاگفت که "وکلای ملت" "نوکر و
اجزاء مخصوص" نیستند و "در هیچ جا معمول نیست که
به وکلای ملت قسم بدهند". اما سرانجام نمایندگان
پذیرفتند که باین ترتیب سوگند یاد کنند که ما "به
قرآن قسم یاد میکنیم مادام که حقوق مجلس و مجلسیان
مطابق این نظامنامه محفوظ و مجری است تکالیفی را
که به ما رجوع شده است مهما امکن با کمال راستی و
درستی و جد و جهد انجام بدهیم و نسبت به اعلیحضرت
شاهنشاه متبوع عادل مفخم خودمان صدیق و راستگو
باشیم و به اساس سلطنت و حقوق ملت خیانت ننمائیم و
هیچ منظوری نداشته باشیم جز فوائد و مصالح دولت و
ملت ایران".
در مورد انحلال مجلس نیز نمایندگان ملت پذیرفتند
که تنها در یک مورد، یعنی در صورت ایجاد اختلاف حل
ناشدنی میان دومجلس شورا و سنا در تصویب یک
لایحهی قانونی، شاه حق داشته باشد، پس از طی
مراحلی، با رأی موافق دوثلث اعضای سنا و تصویب
هیئت دولت فرمان انحلال مجلس را صادر، و در همان
فرمان هم حکم به تجدید انتخابات بکند. البته مجلس
اول از این حکم مستثنا بود.
اما آنچه به عنوان یک مشکل اساسی مورد اختلاف میان
دولت و نمایندگان ملت باقی ماند مسئلهی مجلس سنا
و نقش آن در امر قانونگذاری بود. دربار و دولت به
هیچ وجه حاضر نبودند اختیار مطلق "انشای قوانین"
را به نمایندگان مردم به تنهائی واگذار کنند و به
همین دلیل برای جلوگیری از این امر اصل تشکیل مجلس
سنا را به نظامنامهی پیشنهادی مجلس افزودند. این
مجلس، بنا به پیشنهاد کمیسیون دولتی، از شصت نفر
از درباریان تشکیل میشد و تصمیمات مجلس شورا وقتی
جنبهی قانونی میگرفت که مورد تأیید این مجلس
باشد.
بر سر این اصل غوغای عظیمی در گرفت تا آنجا که یک
بار بر اثر تشنج شدید، رئیس مجلس از مقام خود
استعفا و مجلس را ترک کرد. به هر حال بحث در
بارهی سنا زمان دراز و جلسات متعددی را به خود
اختصاص داد. ابتدا سخن بر سر اصل وجود سنا بود که
اگر ناظر بر مجلس شورای ملی باشد دیگر وجود چنین
مجلسی ضرورتی ندارد و اگر غرض از مجلس شورا فقط
اظهار لوایح خیرخواهانه است که روزنامهنویسان
بهتر و مفیدتر از آن میتوانند بنویسند، و به هر
حال اگر کارها باید به تصویب سنا باشد که اوضاع
فرقی نکرده است. سرانجام یکی از وکلا پیشنهاد کرد
که اگر منظور از این مجلس ایجاد مرجعی برای رسیدگی
به اختلاف نظر میان مجلس و دولت و میانجیگری میان
آنهاست نیازی به سنا نیست و میتوان برای این منظور
"کمیسیونی مرکب از این مجلس و هیئت اعیان و اشراف
و وزراء سابق تعیین نماییم" تا درآن مسئلهی مورد
اختلاف بحث نماید و هر رأی از آن مجلس بیرون آمد
بعد از صحهی همایونی به موقع اجرا گذارده شود" و
"بعد از رفع اختلاف نیز منحل" گردد. این پیشنهاد
مورد تأیید اکثریت اعضای مجلس قرار گرفت و قرار شد
به دولت ابلاغ شود؛ اما در اثر مخالفت جدی دولت و
دربار با این طرح و اصرار در استقرار مجلس سنا
سرانجام نمایندگان ملت به وجود چنین مجلسی تن
دادند منتها با این شرط که دو ثلث اعضای آنرا ملت
و یک ثلث را دولت انتخاب کند ولی چون دولت به این
پیشنهاد رضایت نمیداد انتخاب سی و پنج نفر از جانب
ملت و بیست و پنج نفر بواسطهی دولت را مطرح کردند
و بالاخره دو طرف به انتخاب پنجاه پنجاه با یکدیگر
توافق کردند.
مهمتر از این، مسئلهی حدود اختیارات و حقوق مجلس
سنا بود. پیشنهاد دولت و دربار این بود که مجلس
سنا حق قانونگزاری داشته باشد و در عین حال تمام
قوانین که از تصویب مجلس میگذرد باید بعد از
موافقت آن به صحهی شاه برسد.
این مطلب نیز بعد از بگو مگوها و کشمکشهای فراوان
به مصالحه انجامید و مجلس شورا با پیشنهاد دولت،
جز در امور مالی موافقت کرد، به این ترتیب که مجلس
شورای ملی در تصمیم گیریها و مصوبات خود در امور
مالی، به معنای عام بر امور اقتصادی، مختار مطلق
باشد منتها مصوبههای خود را برای اظهار نظر
مشورتی به مجلس سنا بفرستد با این شرط که در ردّ
یا پذیرفتن نظریات سنا آزاد و مختار باشد. اما به
دنبال این توافق، این اصل نیز در قانون اساسی
گنجانده شد که "مادامی که مجلس سنا منعقد نشده فقط
امور بعد از تصویب مجلس شورای ملی به صحّهی
همایونی موشح و به موقع اجرا گذارده خواهد شد"
(اصل 47) و چنان که میدانیم مجلس سنا تا چهل و سه
سال بعد (7) تشکیل نشد و در این مدت مجلس شورای
ملی در عمل به عنوان تنها مرجع قانونگزاری باقی
ماند.
به این ترتیب ملت ایران با برپائی مجلس شورای ملی
و تدوین قانون اساسی برای اولین بار در تاریخ
امکان مییابد که با مهار استبداد دربار سلطنتی
سرنوشت خویش را به دست گیرد و برای پیشبرد زندگی
خود تصمیمگیری کند.
"حاکمیت قانون" مضمون اساسی نظامنامه
اولین و مهمترین اصلی که بوسیلهی این قانون یا
"نظامنامه اساسی" بر کشور حاکم شد "حاکمیت قانون"
و حکومت مردم بر مردم در برابر حاکمیت دلبخواه
سلطنتی و قدرتمندان حکومتی و محلی بود و مقامی که
این حاکمیت را سازمان میداد مجلسی از نمایندگان
ملت بود که اعضای آن قانونا در برابر هر قوهی
قهریهای از مصونیت برخوردار بودند و حتی در صورت
جنحه و جنایت علنی هم هیچ مقامی، بدون اجازهی
مجلس شورای ملی، حق تعرض به آنها را نداشت. به
موجب اصل دوم قانون اساسی این مجلس، که "مجلس
شورای ملی" نامیده میشود "نمایندهی قاطبهی اهالی
مملکت ایران است که در امور معاشی و سیاسی وطن خود
مشارکت دارند" .
بر حسب اصول دیگر، که بیانکنندهی حقوق و
اختیارات مجلس شورای ملی است، این مجلس "حق دارد"
در عموم مسائل، آنچه را صلاح ملک و ملت میداند پس
از مذاکره و مداقّه... عنوان کرده با رعایت اکثریت
آراء ، در کمال امنیت و اطمینان... به صحهی
همانونی موشح و به موقع اجرا گذارد". و "کلیهی
قوانینی که برای تشیید مبانی دولت و سلطنت و
انتظام امور مملکتی و اساس وزارتخانهها لازم است
باید به تصویب" آن برسد. از جمله آن که این مجلس
علاوه بر وضع مقررات مالیاتی در تنظیم کلیهی امور
اقتصادی کشور، اعم از عایدات و مخارج کشوری و
بودجهی دستگاههای دولتی، امتیاز هر نوع شرکت
عمومی و بستن عهدنامهها و مقاولهنامهها و اعطای
امتیازات تجارتی و صنعتی و فلاحتی و غیره اعم از
داخلی و خارجی، استقراض از خارج، ساختن راهآهن یا
شوسه بوسیلهی شرکتهای داخلی یا خارجی دارای حق
مطلق و اختیار منحصر به فرد است و تعیین حدود و
ثغور کشور نیز جزء قلمرو اختیارات خاص اوست.
در رابطهی دولت و قوهی اجرائی کشور با این مجلس،
دولت در برابر مجلس نمایندگان مسئول و پاسخگوست و
تمام قوانینی را که دولتها برای انتظام کار خود و
مملکت لازم میدانند باید به تصویب مجلس برسانند،
بعلاوه این امکان وجود دارد که اعضای دولت در هر
لحظه از جانب مجلس مورد استیضاح قرار بگیرند و در
صورت "نقض قانون و تخلف از حدود مقرره، مجلس عزل
او را از پیشگاه همایونی" بخواهد.
سرانجام پادشاه زمان و ولیعهدش، که مفاد این قانون
اساسی را پذیرفته و آن را امضا کرده بودند، از
جانب خود و از جانب "سلاطین اعقاب و اخلاف" خود
وظیفهی خود دانسته و تعهد میسپردند که "این حدود
و اصول را که برای تشیید مبانی دولت و تأکید اساس
سلطنت و نگهبانی دستگاه معدلت و آسایش برقرار و
مجری" فرمودهاند، حفظ کنند. و تنها حقی که این
قانون برای پادشاه قائل شد این بود که هر وقت مجلس
سنا تشکیل شد و اختلاف نظر غیر قابل حلی میان دو
مجلس پیش آمد، پس از یک سلسله تشریفات، مجلس شورا
را منحل میکند با این شرط که در همان فرمان انحلال
حکم به تجدید انتخابات میدهد و مجلس شورای جدید حق
خواهد داشت نظر خود را در مورد "مادهی متنازع
فیه" تأکید کند و در این صورت "ذات مبارک همایونی
آن رأی مجلس شورای ملی را تصویب فرموده امر به
اجراء میفرمایند".
چنان که معلوم است این قانون یا "نظامنامهی
اساسی" هنوز در مقایسه با یک قانون اساسی مشروطه
کمبودهای فراوان داشت زیرا وسعت دامنهی آن بطور
عمده به نحوه-ی انتخاب نمایندگان مردم و نظامات و
مقررات داخلی مجلس، حدود قدرت و اختیارات آن در
تنظیم قوانین و رابطهاش با دولت و وزیران و مقام
سلطنت – آن هم به اشاره– میپرداخت و جز مسئلهی حق
قانونگزاری از جانب مجلس نمایندگان و محدودیت قدرت
سلطنت سخنی از اصول محتوائی مشروطیت و حقوق ملت
مانند آزادی و عدالت و برابری، نظام سیاسی و
اجتماعی و حکومتی و تفکیک قوای سهگانه و مسائلی
از این قبیل، در آن به میان نیامده بود. تنها مدتی
بعد بود که نقائص این نظامنامه بوسیلهی "متمم
قانون اساسی" بر طرف شد.
کشمکش بر سر متمّم قانون اساسی
البته معلوم نیست که مجلس شورای ملی دقیقا چه وقت
به کمبودهای "نظامنامهی اساسی" توجه کرده است،
همین قدر معلوم است که قریب یکماه و نیم پس از
توشیح آن، در جلسهی مورخ 28 ذیحجه 1324 ( 23 بهمن
1285 – 12 فوریهی 1907) به هنگام ادامهی بحث در
بارهی "نظامنامه"ی مجلس سنا یکی از وکلا به
اعتراض میگوید: "اهمیت تکمیل قانون اساسی مملکتی
بیشتر است یا اصلاح نظامنامهی سنا؟" در اینجا
بعضی میگویند پس از آمدن وکلای آذربایجان از نقص
قانون اساسی سخن به میان آمده و بعضی دیگر میگویند
که از "همان روز اول میدانسته است که این قانون
اساسی تمام نیست".
به هر حال در همین جلسه، که پس از ورود نمایندگان
آذربایجان به تهران تشکیل میشود، پس از گفتگوئی پر
تنش و طولانی به پیشنهاد همان وکیل، هیئتی مرکب از
هفت نفر از نمایندگان برگزیده میشوند که به نوشتن
"متمم قانون اساسی" بپردازند. البته از جانب بعضی
وکلا یادآوری میشود که تنظیمکنندگان این قانون
باید "اطلاع از قوانین دول مشروطه داشته باشند؛
اگر زبان خارجه هم نمیدانند در امورات داخلی مملکت
تتبع داشته و بصیر باشند"؛
بعلاوه "بعضی چیزها هم که مقتضی مملکت است باید
ملاحظه شود"، و سرانجام بعضی تأکید میکنند که "این
متمم قانون اساسی را به طوری باید بنویسیم که
مطابق باشد با قوانین سلطنت مشروطه و موافق با
قانون شرع هم باشد". (8)
از این تاریخ یک ماه و نیم بیشتر نمیگذرد که یکی
از اعضای این هیئت در پاسخ به پرسش یکی از
نمایندگان در مورد تاریخ اتمام "متمم قانون اساسی"
توضیح میدهد که قانون تا سه چهار روز دیگر تمام
میشود و پس از قرائت و تجدید نظر دوبارهی آن،
برای ارائه به مجلس در جلسهی 15 یا 16 صفر 1325
برابر با 10 یا 11 فروردین 1286 یا هر روز که مجلس
صلاح بداند آماده میشود.(9)
اما حقیقت این است که جریان کار چندان ساده نیست.
اگر تصویب و توشیح قانون یا "نظامنامهی اساسی" به
علت کشمکش و درگیری میان دولتیان و دربار از یک سو
و ملت و مجلس نمایندگان آن از سوی دیگر بر سر
تحمیل مجلس اعیان سنا قریب دو ماه ونیم به طول
انجامید، در اینجا مشکل تقدم و برتری شرع بر قانون
و سلطهی رأی علمای شیعه بر تصمیمات مجلس نه تنها
از جانب علمای ضد مشروطه و درباریان استبدادطلب
مسئلهساز شد بلکه میان صفوف مشروطه-خواهان و
مجلسیان نیز اختلاف انداخت و همین امر سبب شد که
تدوین و تصویب و توشیح "متمم قانون اساسی" درست
هشت ماه قمری - از 28 ذیحجه ی 1324 تا 29 شعبان
سال بعد(10)- به تأخیر بیافتد.
توضیح آن که 12 روز پس از گفتگو و وعده و وعید یاد
شده، رئیس مجلس در جلسهی 23 صفر 1325 برابر با 17
فروردین 1286 و 27 آوریل 1907 اطلاع میدهد که
"متمم قانون اساسی تمام شده ولی باید بواسطهی
اهمیتی که دارد در انجمن علیحده یک مرتبه خوانده
شود که آقایان حجج اسلام هم حضور داشته باشند"، و
هیچ زمانی را هم برای طرح آن در مجلس وعده نمیدهد.
به این ترتیب معلوم میشود که علت تأخیر در اتمام
قانون و ارائهی آن به مجلس اشکالی است که "آقایان
حجج اسلام" به کار کمیسیون وارد آوردهاند و
خواستهاند که هیئت جداگانهای تشکیل شود و آن را
با حضور ایشان بررسی کند. بسیاری از مجلسیان صدا
به اعتراض بلند میکنند و برای مثال یکی از آنان
میگوید: "این ملت بیچاره این همه زحمت کشیدند و
نتیجه فقط همان گرفتن لفظ مشروطه بود؟".
دیگری پیشنهاد میکند که مجلس فوق العادهای برای
این کارتشکیل شود و دیگری، که خود عضو کمیسیون
تدوین قانون است، خواهش میکند که همت کنند و دو سه
روزه آن را تمام کنند.
اما اعتراض در خارج از مجلس و در میان تودهی مردم
بسیار شدیدتر است. برای نمونه در جلسهی دوروز بعد
مجلس (25 صفر) یکی از نمایندگان نامهی اعتراضی
"انجمن طلاب" را قرائت میکند که لحنی بسیار تند
دارد به نحوی که مشاجرات تندی را میان وکلا بر
میانگیزد: بعضی به متن نامه بشدت اعتراض میکنند و
بسیاری دیگر از خواست طلاب بشدت دفاع میکنند. برای
مثال یکی از نمایندگان آذربایجان، که از قرار
معلوم خود دست اندر کار تدوین "متمم قانون اساسی"
هم هست، حق را بجانب مردم عاصی و شورشی میدهد و
میگوید: "الان چهار ماه است که در این مطالب
مذاکره میشود. مسوّدات آنها درست، و به اکثریت
آراء قرار شد در یک هفته اصلاح شود".
انجمن طلاب در نامهی خود نوشته بود: "قریب هفتاد
روز است که اهالی آذربایجان و تهران "متمّم قانون
اساسی" را خواستار شدهاند. اول ماه صفر را وعده
دادید و اینک ماه صفر هم به آخر رسید و ابداَ به
وعدهی خودتان وفا نکردهاید". انجمن سپس با تعرض
ادامه میدهد که "اگر متمم قانون اساسی تا حال
نوشته نشده چرا اقدام نکردهاید؟ اگر نوشته شده
چرا در مجلس قرائت و تصویب نشده؟ اگر قرائت وتصویب
شده چرا به صحّهی همایونی فرستاده نشده؟ اگر به
صحّهی همایونی فرستاده شده و به صحّه نرسیده چرا
به ملت اطلاع ندادهاند که ملت تکلیف خود را
بداند"؛ و در آخر هم با تعیین یک ضرب الاجل تهدید
میکند که "اگر تا روز پنجشنبه 27 صفر متمّم قانون
اساسی تمام نشده و به صحّهی همایونی نرسد موجب
زحمت خواهد شد....(11) " اما رئیس مجلس طفره
میرود و در عین حال که اعتراف میکند که کار متمّم
قانون اساسی "سه چهار روز است تمام شده" به
بهانهی این که " نظامنامهی انجمنهای ایالتی و
نظامنامهی بلدی الزم امور است" توصیه میکند که
نباید در خواندن آن در مجلس عجله کرد. بیست روز
دیگر هم از این بگو مگوها و اعتراضهای داخل و خارج
مجلس میگذرد و سرانجام مسئولان تنها به این تن
میدهند که در روز چهاردهم ماه بعد در جلسهی
محرمانهی مجلس، نهان از مردم، طرح قانون را در
میان خود به بحث بگذارند. اما موج اعتراضات شدید
گسترش می یابد و بالا میگیرد: در رشت جماعت عظیمی
متشکل از اکثریت "علما" و "ذاکرین" و "واعظین" و
"اعیان وتجار" و "اصناف و کسبه" در تلگرافخانه
اجتماع میکنند و در تلگراف خود – همزمان با جلسهی
20 ربیع الاول مجلس – خبر میدهند که "چهار روز
تمام مردم از کارها تعطیل و از اطراف به شهر
ریخته، ابداَ تأمل و صبر ندارند". تلگرافکنندگان
ضمن خواست توشیح قانون اساسی و قوانین بلاتکلیف
امتیازنامه تشکیل بانک و انجمنهای ایالتی میگویند:
" تا حال صبر کردهایم دیگر صبر نخواهیم کرد." از
انزلی نیز تلگراف شده که چهار روز است عموم ملت،
حتی دهات و تمام ادارات گمرک از کار دست کشیده، با
اهل و عیال در تلگرافخانه حاضریم، و هر دقیقه
هیجان مردم بیشتر و هیچ دخل به سابق ندارد. استدعا
هر چه زودتر تلگراف صحّهی قوانین را بگیرید که
خدای نخواسته دست از سر بلند خواهد شد." در همین
جلسه گفته شد از شیراز هم تلگراف کردهاند؛ و در
آمل شورش کردهاند".
اما از طرف مجلس به شهرستانها تلگرافی پاسخ داده
میشود که "نظامنامهی اساسی کاملاَ نوشته شده و یک
دفعه هم قرائت شده؛ باید اکثر مواد آن با حضور حجج
اسلام تنقیح و تصحیح شود".(12)
با این همه سه روز بعد در جلسهی 23 ربیع الاول
(17 اردیبهشت برابر با 7 ماه مه) آشکار میشود که
کشمکش پنهان میان شرع و قانون در درون مجلس همچنان
ادامه دارد و غلیظتر از آن است که به این زودیها
اجازهی ظهور و اظهار حیات به "متمّم قانون اساسی"
بدهد زیرا وقتی یکی از نمایندگان وعده میدهد که
این قانون پس از قرائت دفعهی سوم به اتمام میرسد
دیگری میگوید: "قانون ما قانون مقدس شرع محمدی
است، باید نهایت دقت شود که مبادا سر موئی تخلف
شود... اگر قدری تعویق افتاده به ملاحظهی دقت و
مواظبت تامی است که باید رعایت شود".
بگو مگو همچنان ادامه مییابد و یک هفته بعد، در
اول ربیع الثانی، یکی از وکلا از خطرات غیر قابل
پیشبینی اظهار ترس میکند و برای تسکین شورشهای
ولایات پیشنهاد میکند که اجازه دهند که "همان
مقدار از نظامنامهی اساسی [ که] از لحاظ حجج
اسلامیه گذشته" در مجلس خوانده شود؛ اما یکی دیگر
دربرابر این تهدیدها و خطرات میگوید "ما مسلمانیم
و قانون ما قانون مقدس اسلام است... اگر ده هزار
نفر هم اجماع کنند و خونها هم ریخته شود نباید
راضی شد که بدون تطبیق و تحقیق، قانونی مجری شود".
جالب اینجاست که یکی دیگر از وکلا در مقابله با
اشاعهی هر گونه شک و تردید تأکید میکند که "اصل
قانون اساسی که در مجلس نوشته [شده] بود، هیچ ماده
از مواد آن منافی با قانون مقدس اسلام نبوده و سر
و صداهای بلند شده در مورد تعارض شرع و قانون را
ناشی از "شبهات مغرضین"(13)اعلام و به این ترتیب
ضرورت هر گونه گفتگو و تنقیح و تصحیح متمم قانون
اساسی را رد میکند.
روزهای بعد هم دو سه بار و در جلسات مختلف مجلس که
از سرنوشت نظامنامهی اساسی سؤال میشود "نقاهت
آقایان" ، یعنی "سید عبدالله بهبهانی"، را بهانه
میآورند. اما چون از قرار معلوم در خارج از مجلس
به کارشکنیهای "آقایان" اشارههائی میشود همان
وکیل که میگفت نباید سر موئی از قانون شرع تخلف
شود، حرف پیشین خود را به نحوی دیگر تکرار میکند
که اگر چه "رفع ظلم میشود و وضع عدل مطلوب است لکن
اهم از او حفظ استقلال و مقام شریعت است؛ چنانچه
در این تغییر وضع به قدر شعرهای (14)خلل
مذهبی دست دهد هیچ کس برای پذیرفتن حاضر نیست" و
سپس از این هم فراتر میرود و با ترجیح دادن رواج و
تسلط ظلم بر نقض احکام شرع میافزاید اگر چیزی
"موجب نقض احکام و وضع قوانین مخالف اسلام باشد
کفر صریح است و قابل تحمل نیست" اما اگر در اثر
ظلم "روزی هزار نفر کشته شود" نهایت آن "فسق" است
و معلوم است که "فسق" در برابر "کفر صریح" قابل
تحمل است.
علیرغم کارشکنیها و تهدید و تکفیرهای حضرات، شورش
و ناآرامی در درون و بیرون مجلس ادامه مییابد اما
با این همه کار متمم قانون اساسی به عنوان "تنقیح
و تصحیح حجج اسلام" و یا "نقاهت آقایان" همچنان
متوقف است:
در 29 ربیع الاول، 23 اردیبهشت، "مردم تبریز بازار
و دکاکین را بستند. وکلای انجمن ایالتی در
تلگرافخانه رفته به مجلس شورای طهران اطلاع دادند
که ....تا قانون اساسی طبع و توزیع نشود دکاکین را
باز نخواهند نمود...[و] اگر تا ده روز دیگر قانون
اساسی انتشار نیابد ناچارخود آنان قانون مخصوص
برای مملکت آذربایجان وضع خواهند کرد". و "روز
دیگر...احرار
اسلحه برداشتند و در کوچهها نمایش داده فریاد
میکنند که عازم تهران خواهند شد".(15) در اصفهان
به دنبال استمداد تبریزیان، آقا نجفی "به مردم
توصیه نمود که تا مواد متمّم قانون اساسی به امضای
شاه برسد مالیات را ادا نکنند"(16)و در 13 ربیع
الاخر "مردم تهران تعطیل کرده در عمارت بهارستان
اجتماع" میکنند. اما شش روز پس از این حادثه رئیس
مجلس از دست انداز تازهای خبر میدهد و آن این است
که "شاید نیاز باشد پارهای از مطالب «قانون
اساسی» به علمای نجف اشرف اطلاع داده شود". از
قرار معلوم محمد علی شاه "از امضای متمم قانون
اساسی امتناع دارد و مدعی است که مواد آن بایستی
از نظر مجتهدین کربلا بگذرد"، "به امید این که
وسیلهی بر چیدن مجلس شود".(17)
با این همه دو هفته بعد، در زیر فشار هیجان و شورش
خارج و اعتراضهای داخل مجلس، بحث در بارهی متمم
قانون اساسی در تاریخ 29 ربیع الآخر 1325 برابر با
21 خرداد 1286 و 11 ژوئن 1907 در جلسهی علنی مجلس
آغاز میشود اما گفتگو در این باره از یکسو با
حالتی تعرضی و تهاجمی از جانب متعصبان مذهبی، برای
تحمیل شرع بر قانون و سلطهی نظارت علما بر
قانونگذاری، و از سوی دیگر به صورت دفاع و استدلال
محجوبانه از مشروطیت و دموکراسی، از جانب
نمایندگان ترقیخواه ادامه پیدا میکند. و "آقا سید
عبدالله" به نمایندگان اخطار میکند که "در نهایت
اهتمام و دقت هر فصلی را دوبار سه بار به تکرار
مّداقه و مباحثه کنید
و خوانده شود که باعث اطمینان ملت باشد".
بحث بطور عمده بر سر اصل دوم قانون
است که به موجب آن
"مجلس مقدس شورای ملی، که به توجه و تأیید حضرت
امام عصرعج الله فرجه و بذل مرحمت اعلیحضرت
شاهنشاه اسلام خلدالله سلطانه و مراقبت حجج
اسلامیه کثرالله امثالهم و عامهی ملت ایران تأسیس
شده است، باید در هیچ عصری از اعصار مواد
قانونیهی آن مخالفتی با قواعد مقدسهی اسلام و
قوانین موضوعهی حضرت خیرالانام صلی الله
علیه و آله و سلم
نداشته باشد"؛ و برای جلوگیری از انحراف از
این امر ، در همین اصل مقرر شده بود که "در هر
عصری از اعصار هیئتی که کمتر از پنج نفر نباشد از
مجتهدین و فقهای متدینین، که مطلع از مقتضیات زمان
هم باشند"، از طرف "علمای اعلام و حجج اسلام مرجع
تقلید شیعه" تعیین شوند تا با "رسمیت عضویت" در
مجلس شورای ملی شرکت و "موادی که در مجلسین عنوان
میشود به دقت مذاکره و غوررسی نموده هر یک از مواد
معنونه که مخالفت
با قواعد مقدسهی اسلام
داشته باشد طرح و رد نمایند که عنوان
قانونیت پیدا نکند" و روشن است که "رأی این هیئت
علما در این باب مطاع و متبع خواهد بود" و گذشته
از آن "این ماده تا زمان ظهور حضرت حجة عصر عجل
الله فرجه تغییر پذیرنخواهد بود".
در جریان مذاکرات معلوم شد که علت عمدهی تأخیر در
طرح و تصویب متمم قانون اساسی این اصل و اصل اول
آن است که در آن گفته شده "مذهب رسمی ایران اسلام
و طریقهی حقه ی جعفریه اثناعشریه است [و] باید
پادشاه ایران دارا و مروج این مذهب باشد". این اصل
در اثر اعتراضات اقلیتهای دینی، بویژه زردشتیان که
نظرات خود را طی چهارنامهی مفصل و پیاپی به مجلس
ارائه داده و خواستار مساوات حقوقی شدند، بوسیلهی
بعضی مواد دیگر این قانون، که در فصل "حقوق ملت"
آمد، تا حدودی تعدیل شد. آنها در آخرین نامهشان
نوشته بودند که منظورشان سهیم شدن در "قوانین
مذهبی دیگران" نیست بلکه سخنشان "بر سر مساوات در
حقوق انسانیت" و" حفظ حقوق مملکتی و مجازات عامهی
رعایا" است و اگر در قانون اساسی اصل "مساوات شرط
نشده باشد دیگر امید زیست برای ما نیست" .(18) و
پس از خواندن این نامه در مجلس بود که یکی از
نمایندگان آنها را مطمئن ساخت که قبلاَ اصل
"مساوات حقوقی" برای تمام اهالی ایران در اصل هشتم
قانون تضمین شده است.
اما دعوای حل ناشدنی بر سر مسئلهی مطابقت قوانین
با شرع اسلام و نظارت علمای اسلام بر امر
قانونگذاری بود، که گذشته از آن که در جلسات گذشته
بارها بر سر آن میان نمایندگان متعصب مذهبی و
ترقیخواه مقابله و کشمکش شده بود، پس از طرح آن در
مجلس نیز تنش همچنان ادامه یافت. البته در جریان
این درگیریها نمایندگان ترقیخواه در برابر تهاجم
متعصبان مذهبی به علت فضای حاکم موجود ناگزیر دست
به عصا راه میرفتند و نظرات خود را به صورت علمی و
با حاشیه رفتنهای فراوان در مورد جدائی شرع و
قانون به بحث میگذاشتند. برای مثال در گزارش
مذاکرات مجلس در روز پنجشنبه اول جمادی الاول ، 23
خرداد، چنین آمده که یکی از نمایندگان تبریز نظارت
علما بر قانون را به نحوی غیر مستقیم رد میکند ودر
مورد محدود کردن این امر بوسیلهی "پنج نفر از
علما" دلیل میآورد که نظارت علما "در تطابق احکام
جزئیه با قواعد کلیه" حق عمومی همهی علماست و
"میشود این حق عمومی را سلب و منحصر به افراد
مخصوص" ، یعنی یک هیئت از علما، بکنیم. و یا یکی
دیگر به "مباحثات و مناقشات علمی" میپردازد که
موجبات اعتراض نمایندهی صنف کاغذفروشی و صحاف و
کتابفروشی میشود که از این گونه گفتگوها حوصلهاش
سر آمده و در جلسهی دو روز بعد مجلس معترضانه
میگوید: اگر قرار باشد جلسات مجلس "به مباحثات
علمی بگذرد" کار تمام نخواهد شد. به هر حال پس از
همهی مشاجرهها و کشمکشها اصل نظارت علما بر
تدوین قوانین و تطبیق آن با قواعد مقدسه-ی اسلام
در جلسهی سوم جمادی الاول 1325، 25 خرداد 1286
طرح و به اکثریت آراء تصویب میشود.
اما پس از گذار از این مرحله نیز کشمکش بر سر
اتمام "متمم قانون اساسی" در مجلس همچنان ادامه
دارد و گفتگو و تصمیمگیری به کندی بسیار پیش
میرود تا آنجا که دو ماه و 18 روز پس از آن تاریخ
، یعنی در 21 ماه رجب، 18 شهریور، اتابک صدراعظم،
در واقع برای تعیین و تکلیف دولت خود در ادارهی
مملکت، دستخطی را که از محمدعلیشاه مبنی بر تأکید
در تسریع در اتمام قانون اساسی گرفته، به مجلس
ارائه میدهد. با این همه از آنجا که اتابک در
همین روز هنگام خروج از مجلس ترور میشود این تذکر
و دستخط نیز در پیشرفت کار قانون اساسی تأثیری
نمیگذارد و مجلسیان وقت خود را بیشتر به بحث در
بارهی امور دیگر و قوانین و نظامنامههای فرعی
میگذرانند. برای نمونه وقتی دوهفته پس از آن، در 3
شعبان، رئیس مجلس بنا به تقاضای یکی از وکلا
میپذیرد که در جلسهی دو روز بعد قانون اساسی را
به بحث بگذارد باز هم در روز موعود، و علیرغم تذکر
همان نماینده، میگوید: "امروز
ترتیبش موجود نشده، کارهای دیگر هست". و
سرانجام پس از امروز و فردا کردنها در جلسهی روز
8 شعبان رضایت میدهد که "اول نظامنامهی اساسی
خوانده شود". اما همچنان که در مذاکرات بعدی مجلس
دیده میشود مذاکره در بارهی قانون اساسی به
بهانهی "کارهای مهم" باز هم به عقب میافتد. اما
بالاخره نمایندگان مجلس، با یک پیگیری جدی در
روزهای میان 17 تا 24 شعبان، به قول رئیس مجلس، شب
و روزمینشینند و کار "قانون اساسی" را به پایان
میبرند و پنج روز بعد هم در "29 شعبان قوی ئیل
1325 (برابر با 15 مهر 1286 و 8 اکتبر 1907) در
قصر سلطنتی تهران" به امضای محمدعلیشاه میرسانند.
به این ترتیب هشت ماه پس از اولین جلسه مجلس در 28
ذیحجهی 1324، 23 بهمن 1285، که از "اهمیت تکمیل
قانون اساسی" در آن سخن میرود، و چهارماه پس از
تصویب اصل تقدم شرع بر قانون و نظارت علمای شرع بر
تصویب قوانین، کارتصویب و توشیح قانون اساسی پایان
میپذیرد و در همین روز مجلس شورای ملی این خبر را
طی تلگرافی، به شرح زیر به شهرهای ایران مخابره
میکند:
"بحمدالله والمنّه ضمیمهی قانون اساسی که سعادت و
سلامت ایران را پایه و مایه و حافظ بیضهی اسلام،
و استحکام و استقلال دولت و استقرار حقوق ملت
منحصراً در روی این اساس مقدس استوار خواهد شد،
امروز که به حساب شمسی روز اول سال دوم افتتاح
مجلس شورای ملی ایران است به حسن تصادفی که از
جمله علائم غیبی است که توجه اعلای این اساس مقدس
است، به صحّهی مبارکهی اعلیحضرت قوی شوکت اقدس
همایون شاهنشاهی خلدالله ملکه و سلطانه توشیح
گردید. جا دارد عموم ملت از صمیم قلب به شکرانهی
این موهبت عظمی و حسن استقبال این مراتب آزادی را
در رفع اغراض شخصی و متابعت تامّه به قوانین
مملکتی قرار داده خود را شایسته و سزاوار چنین
عطیّهی مقدسه معرفی کنند".(19)
به این ترتیب "متمم قانون اساسی"، چنان که از نام
آن برمیآید، تکملهای بود بر "نظامنامهی اساسی"
که قبلاَ به صورتی شتابزده و ناقص تدوین و تصویب
شده بود، و ملت از طریق این قانون توانست تا آنجا
که شرایط تاریخی و اجتماعی و موازنهی نیروها
اجازه میداد، و حتی میتوان گفت خیلی بیشتر از آن،
به صورتی انقلابی دو نیروی اصلی سلطنت و روحانیت
را، که به شکلی خودسرانه و مستبدانه بر ملت و
مملکت و بر زندگی مادی و معنوی ایران حاکم بودند
عملاَ از قدرت برکنار سازد و خود بر سرنوشت خویش
حاکم شود.
محتوای متمم قانون اساسی
در این قانون صریحاَ گفته میشود: "قوای مملکت ناشی
از ملت است" (اصل 26 ) و"قوای مملکت" چیزی جز
قدرتهای سه گانه قانونگزاری، اجرائی و قضاتی نیست
که بنا بر تعریف "قوهی مقننه مخصوص است به وضع و
تهذیب قوانین"، قوهی اجرائیه یعنی هیئت وزیران و
مأموران دولت که احکام و قوانین را "به نام نامی
اعلیحضرت همایونی"، ولی "به ترتیبی که قانون معین
میکند"، اجرا میکنند (اصل 27 ) و "قوهی قضائیه و
حکمّیه عبارت است از تمیز حقوق" که "مخصوص است به
محاکم شرعیه در شرعیات وبه محاکم عدلیه درعرفیات"
(اصل 27). در ارتباط با عرفیات "دیوان عدالت عظمی
و محاکم عدلیه مرجع رسمی تظلمات عمومی هستند" که
"به حکم قانون" منعقد میشوند (اصل 74 ) و "قضاوت
در امور شرعیّه با عُدول مجتهدین جامع الشرایط"
خواهد بود (اصل 71).
درآنچه که به قوهی مقّننه مربوط میشود باید توضیح
داد که متمم قانون اساسی آن را رسماَ ناشی
از"اعلیحضرت شاهنشاهی و مجلس شورای ملی و مجلس
سنا" دانسته است به این ترتیب که "مجلسین" قانون
را تصویب "و اعلیحضرت همایونی" آن را به صحّهی
خود توشیح میکنند با تأکید بر این نکته که "وضع و
تصویب قوانین راجعه به دخل و خرج مملکت از مختصات
مجلس شورای ملی" و "شرح و تفسیر قوانین [هم] از
وظائف مختصّهی" این مجلس است (اصل 27 ) و پادشاه،
هم نمیتواند "هرگز اجرای آن قوانین را تعویق یا
توقیف نماید" (اصل 49) .
چنان که دیده میشود از سه نیروئی که متمم قانونی
اساسی، بطور رسمی، منشأ قانون شناخته نقش
"اعلیحضرت همایونی" کاملا جنبهی تشریفاتی داشته و
تنها کار او امضای بدون معطلی و بی قید و شرط
قوانینی است که در مجلس شورای ملی، به تنهائی یا
همراه با مجلس سنا، به تصویب رسیده است.
در مورد مجلس سنا و دامنهی حقوق و اختیارات آن
نیز، علاوه بر محدودیتهائی که در"نظامنامهی
اساسی" پیشین برای آن در نظر گرفته شده بود، در
این قانون نیز این قید افزوده شد که "مذاکرات مجلس
سنا در مدت انفصال مجلس شورای ملی بی نتیجه است"
(اصل 34 ) و حال آن که، همان طور که در اصل 47
"نظامنامهی اساسی" آمده، تصمیمات و مصوّبات مجلس
شورا در تمام امور مملکتی و دولتی و اجتماعی در
غیاب مجلس سنا به خودی خود صورت قانونی دارد.
در حقوق سلطنت و موقعیت پادشاه نیز، که قانون
اساسی پیشین کاملاَ ساکت بود، "متمّم قانون" به
صراحت اعلام میکند که "سلطنت ودیعهای ست .... که
از طرف ملت به شخص پادشاه مفوّض شده" (اصل 35) اما
محمد علیشاه عبارت "به موهبت الهی" را بر این اصل
تحمیل کرد که از قرار معلوم القاء شود که ملت این
مقام را، نه به تنهائی و به اختیار خود، بلکه "به
موهبت الهی" به شاه واگذار میکند. در عوض مجلس
علاوه بر تأکید بر "مشروطه بودن سلطنت" (اصل 36)
این اصل را نیز به تصویب میرساند که "هیچ پادشاهی
بر تخت سلطنت نمیتواند جلوس کند مگر این که قبل از
تاجگذاری در مجلس شورای ملی حاضر شود و در حضور
نمایندگان ملت" به کلام الله مجید و به آنچه نزد
خدا محترم است سوگند یاد کند که علاوه بر صرف همت
خود در "حفظ استقلال ایران" و "حدود مملکت و حقوق
ملت" نگهبان "قانون اساسی مشروطیت ایران" باشد و
"بر طبق آن و قوانین مقرره سلطنت" نماید " ودر
"تمام اعمال و افعال.... منظوری جز سعادت و عظمت
دولت و ملت ایران نداشته" باشد (اصل 39) .
به این ترتیب با توجه به مواد قانون اساسی و متمّم
آن، و همچنین با تصمیمات قانونی دیگری که در یک
سا | 
